CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 930 / 2013

Dosar nr. 993 / 2013

AVIZ

referitor la proiectul de Lege privind parteneriatul public-privat

Analizând proiectul de Lege privind parteneriatul public-privat, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.137 din 27.08.2013,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de lege vizează reglementarea încheierii şi derulării parteneriatului public-privat care are ca obiect reabilitarea şi/sau extinderea unui bun ori a unor bunuri destinate prestării unui serviciu public şi/sau utilizarea unui serviciu public. Urmare a adoptării prezentului proiect, se propune abrogarea Legii parteneriatului public-privat nr.178/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin conţinut şi obiectul de reglementare, proiectul de lege face parte din categoria legilor ordinare, iar în aplicarea art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul.

2. Menţionăm că, de la începutul anilor 1990, conceptul de „parteneriat public-privat” a beneficiat în lumea întreagă de un interes crescut. Numeroşi factori explică acest fapt, dar principalele cauze sunt, fără îndoială, nevoia crescută de servicii publice asociată cu necesitatea de a limita cheltuirea de fonduri publice, pe de o parte, şi pe de altă parte, o mai bună analiză a repartizării rolurilor între puterea publică şi operatorii privaţi. De asemenea, s-a dezvoltat o abordare pragmatică, ce permite convergenţa intereselor a două sfere pentru a moderniza şi ameliora serviciile publice, transferând o parte a costurilor lor de la contribuabili către utilizatori.

Recursul la parteneriatul public-privat îşi găseşte legitimitatea în rolurile respective ale puterii publice şi ale operatorilor privaţi. Prima are responsabilitatea să facă în aşa fel încât serviciile esenţiale către populaţie să fie puse în practică conform nevoilor exprimate de societate. Operatorii privaţi au responsabilitatea de a realiza prestaţii la cel mai bun raport cost-beneficiu. Parteneriatul public-privat permite îngemănarea celor două roluri.

La nivelul Uniunii Europene nu a fost emisă până în prezent o directivă care să reglementeze parteneriatul public-privat şi nici nu a fost convenită încă o definiţie a parteneriatului public-privat. Au fost adoptate doar directive sectoriale ce au tangenţă cu principiile parteneriatului public-privat şi cu respectarea integrală a principiilor de atribuire a contractelor publice consacrate în legislaţia europeană (nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaşterea reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea şi eficienţa utilizării fondurilor), respectiv: licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă şi dialogul competitiv. În prezent, doar concesiunile de lucrări publice sunt supuse unor reguli specifice instituite la nivel de directivă, o dată ce concesiunile de servicii, contractele de servicii publice ori alte forme de parteneriat implicând asigurarea de servicii nu sunt reglementate. Regulile din Tratat şi principii precum tratamentul egal şi nediscriminarea sunt, în mod evident, aplicabile, însă nu pot fi implementate întotdeauna cazurilor specifice.

În acest sens a fost adoptată în 31 martie 2004, de către Parlamentul European şi Consiliul Uniunii Europene, Directiva 18/2004/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii, conform căreia, într-un contract de concesiune, beneficiile se pot realiza de către concesionar fie exclusiv din exploatarea obiectului contractului (tarife percepute de la utilizatori) fie din exploatarea obiectului contractului la care se pot adăuga plăţi efectuate de partenerul public, având în vedere practica europeană şi propunerile Băncii Europene pentru Investiţii şi Băncii Mondiale, act juridic european ce a fost transpus în dreptul intern prin O.U.G. nr.34/2006.

De asemenea, un moment important în conturarea bunelor practici în materie, a fost constituit de publicarea de către Comisia Europeană a documentului intitulat „Cartea verde privind parteneriatul public-privat şi dreptul comunitar privind contractele de achiziţii publice şi concesiuni” [COM(2004) 327 final], o consultare publică la nivelul Uniunii Europene care s-a concretizat prin definirea mecanismului parteneriatului public-privat în sens de mecanism economic caracterizat de durata relativ lungă de derulare a raporturilor contractuale, cooperarea între sectorul public şi sectorul privat, metoda specifică de finanţare prin punerea în comun de resurse financiare de către sectorul public şi sectorul privat şi distribuţia riscurilor de proiect între partenerul public şi partenerul privat în funcţie de capacitatea fiecărei părţi de a evalua, controla şi gestiona un anumit risc, obligativitatea aplicării principiilor specifice atribuirii contractelor de achiziţie publică în procedurile de atribuire a contractelor de parteneriat public-privat, consacrarea a două categorii de parteneriat public-privat, şi anume: parteneriatul public-privat instituţional (care se implementează obligatoriu printr-o companie de proiect în care şi partenerul public este acţionar) şi parteneriatul public-privat contractual (care nu se implementează printr-o companie de proiect în care este şi partenerul public acţionar).

Această Carte Verde a fost urmată de diferite comunicări şi decizii interpretative ale Comisiei Europene privind aspecte relevante în domeniul parteneriatului public-privat cum ar fi: raportarea parteneriatului public-privat la dreptul comunitar în materia achiziţiilor publice şi concesiunilor (2005), aspecte specifice privind parteneriatul public-privat instituţional (2008), recurgerea la parteneriatul public-privat ca măsură anti-criză şi integrarea fondurilor europene în proiecte de Parteneriat public-privat (2009).

Analizat din perspectiva dreptului Uniunii Europene, demersul legislativ supus avizării nu constituie transpunerea unui act juridic european ci, aşa cum menţionează iniţiatorul, creează cadrul juridic adecvat în vederea atragerii de resurse financiare private pentru realizarea de proiecte publice, atragerea de investiţii străine, crearea de locuri de muncă, îmbunătăţirea performanţelor sectorului public în implementarea de proiecte publice, reducerea presiunii imediate asupra finanţelor publice, identificarea de noi posibilităţi de atragere de fonduri europene, ce constituie bune practici recunoscute la nivelul Uniunii Europene şi care, însă, nu au fost socotite la elaborarea Legii nr.178/2010 privind parteneriatul public-privat.

3. La titlu, pentru corectitudinea redactării, sintagma „Proiect de lege” se va reda sub forma „Lege”.

4. Precizăm că, potrivit dispoziţiilor art.42 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, după titlu trebuie inserată formula introductivă, cu următoarea redactare:

„Parlamentul României adoptă prezenta lege:”.

5. La art.4 alin.(2), pentru rigoarea normei, este necesară înlocuirea expresiei „numai în situaţia în care acest lucru a fost prevăzut” prin expresia „numai în situaţia în care obligaţia de plată sau de garanţie a fost prevăzută”.

6. La art.5, pentru rigoarea redactării şi pentru o informare corectă şi completă, expresia „completată şi modificată prin Legea nr.337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în vederea realizării de către un operator privat a serviciilor comunitare de utilităţi publice prevăzute de Legea nr.51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, cu modificările şi completările ulterioare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de art.1 şi art.2 din prezenta lege.”, trebuie înlocuită cu expresia „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în vederea realizării de către un operator privat a serviciilor comunitare de utilităţi publice prevăzute de Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006, republicată, cu luarea în considerare a prevederilor art.1 şi 2.”.

7. La partea introductivă a art.6, pentru rigoarea normei, este necesară înlocuirea sintagmei „termenii de mai jos” cu formularea „termenii şi expresiile de mai jos”.

La lit.a), semnalăm că nu sunt respectate prevederile art.49 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora enumerările trebuie identificate prin utilizare literelor alfabetului, iar o enumerare distinctă marcată cu o literă nu poate cuprinde la rândul ei o altă enumerare şi nici alineate noi.

8. Menţionăm că Secţiunea a 3-a din Capitolul I este alcătuită dintr-un singur articol, ceea ce este impropriu stilului normativ. Ca urmare, sugerăm reamenajarea textelor.

9. La art.7, pentru rigoarea redactării, referirea la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 se va face, astfel: „Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.34/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006, cu modificările şi completările ulterioare”.

10. La art.8, pentru un limbaj juridic adecvat, sintagma „definite conform art.7” se va scrie „prevăzute la art.7”.

11. La art.12, pentru precizia normei de trimitere, sugerăm reformularea menţiunii „în condiţiile prevăzute de legislaţia Uniunii Europene.”, din final, prin indicarea expresă a actelor normative vizate. Formulăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

12. La art.13 alin.(4), pentru corectitudinea redactării, sintagma „prevăzute la alin.(1) precum şi la art.12.”, din final, se va reda sub forma „prevăzute la alin.(1) şi la art.12”.

13. La art.16 alin.(1), pentru fluenţa textului, menţiunea „şi numai pentru durata contractului” se va înlocui cu menţiunea „şi numai pe durata contractului”. Reiterăm prezenta observaţie şi pentru alin.(2).

14. La Capitolul 3, potrivit unitatea redactării, marcarea se va face cu cifre romane, respectiv „Capitolul III”.

15. La art.33, referitor la actul normativ invocat în cuprinsul acestuia, pentru o redare fidelă a titlului aşa cum a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, propunem reformularea, astfel: „Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.

16. La art.34 alin.(1) lit.a), pentru un spor de rigoare normativă, sugerăm să fie prevăzute în mod expres dispoziţiile legale vizate. Reiterăm această observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

17. La art.35, luând în considerare faptul că acesta este alcătuit dintr-o singură ipoteză juridică, nu este necesară marcarea cu cifra unu redată între paranteze.

Totodată, la partea introductivă, pentru accentuarea caracterului imperativ al dispoziţiei respective, propunem ca sintagma „va reglementa” să fie înlocuită cu sintagma „reglementează”.

18. La art.38 alin.(2), pentru rigoare normativă, sugerăm  dezvoltarea expresiei „o despăgubire adecvată şi efectivă”, deoarece este insuficient determinată.

19. La art.39 alin.(1), pentru unitate terminologică, este necesară înlocuirea sintagmei „de către Ordonanţa de Urgenţă” prin expresia „de Ordonanţa de urgenţă”.

La alin.(3), pentru rigoare normativă, propunem reformularea normei în partea de debut, astfel:

„(3) Sunt nule orice modificări ale contractului ...”.

20. La partea introductivă a art.47 alin.(1), formularea „dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni” trebuie eliminată întrucât legiuitorul a delimitat ab initio contravenţia de infracţiune, statuând la art.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, că legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea penală.

La alin.(1) lit.b), pentru realizarea acordului gramatical corect, termenul „prevăzute” se va scrie „prevăzut”. Observaţia este valabilă şi pentru lit.d).

La lit.c), pentru coerenţa normei, recomandăm ca menţiunea „prevăzute la art.26 alin.(6);” să fie reformulată, astfel: „decât în condiţiile prevăzute la art.26 alin.(6);”

21. La art.48 alin.(1), pentru rigoare normativă, sintagma „art.47 al.(1)” trebuie înlocuită prin sintagma „art.47 alin.(1)”. Formulăm prezenta observaţie şi pentru art.56.

22. La art.49 alin.(2), pentru rigoare normativă, este necesară reformularea expresiei „încălcarea dispoziţiilor legale în materia parteneriatului public-privat”, astfel încât să fie prevăzute în mod expres dispoziţiile legale vizate.

23. La art.54, pentru o exprimare specifică stilului normativ, propunem reformularea, astfel:

„Art.54. - În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, la iniţiativa Departamentului pentru Proiecte de Infrastructură şi Investiţii Străine, prin hotărâre a Guvernului, se vor aproba Normele de aplicare ale prezentei legi.”

24. La art.55, având în vedere faptul că două alineate sunt marcate ca alin.(6), este necesară renumerotarea în acestora.

25. La art.56, pentru o exprimare specifică stilului normativ, este necesară înlocuirea sintagmei „intră în vigoare în termen de 30 de zile” cu sintagma „intră în vigoare la 30 de zile”.

Totodată, sintagma „de la publicarea legii”, din finalul normei, va fi înlocuită cu sintagma „de la data publicării legii”.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.930/29.08.2013